This is an English rendering (by MS), with the author's permission, of an article by Jorge Cagiao criticizing the way Spain has reacted to the Catalan pro-independence movement.
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Spain has not reacted to the Catalan challenge like a liberal democracy
Jorge Cagiao y Conde*
25/11/2019
In view of the Spanish government's tension in the Catalan crisis, which pushed Catalan nationalism towards independence and caused the deterioration of democracy and the rule of law in Spain, the author recalls what has been done in other liberal democracies to settle a territorial conflict.
For almost eight years Spain has being facing the worst crisis in its system since the return to democracy. In reality, the causes of the conflict between Catalan nationalism should be sought well before that. The latter, the majority in the region, had tried to modify its Statute of Autonomy in 2005, but the text of the statutory revision was "shaved" (in the words of the socialist Alfonso Guerra) in the first place by the Spanish Parliament in 2006, and then a second time by the Constitutional Court, in 2010.
The result: a Statute of Autonomy in force today, but which is neither the one proposed by the Catalan representatives in 2005 nor the one that the Catalan electorate voted for in the ratification referendum in 2006 (abstention was very high, in reaction to the "sweep of the plane" by the Spanish Parliament). Catalan nationalism emerged from this attempt at reform with great discontent, with the feeling that democratic Spain refuses to move forward on the path of reforms to make its system more federal and to accommodate Catalan demands inside it. It is this feeling of abandonment that in 2012 pushed Catalan nationalism, which until then was in favour of the federalization of the State, towards independence (it rose from 10-15% in the 2000s to more than 40% after 2010).
We all know what came next: Catalan demands for a referendum (with around 70% of the population supporting it, in Catalonia) were systematically rejected by the Spanish government, and then, in view of this deadlock situation, came the slippery slope of polarization and the unilateral path to independence. This very risky and in many respects theatrical Catalan manoeuvre was nonetheless to result in the repression of the illegal referendum on October 1st, 2017 by the Spanish state, and the triggering of article 155 of the Constitution after the fake declaration of independence on the 27th of the same month, which permitted the Spanish government to take control of the decentralized Catalan administration.
A situation that has hardly changed
The situation has hardly changed since then. The recent convictions of a number of pro-independence leaders and social actors to prison terms ranging from 9 to 13 years for acts which were qualified as "sedition", followed by demonstrations and clashes in the Catalan streets show, if that was needed, that one cannot settle a territorial political conflict before a Court of Justice (a Court which, moreover, is judge and jury…). The Supreme Court ruling was handed down a few weeks before the general elections on November 10 and probably boosted - again, as if that was needed - the independence vote in Catalonia, once again leaving a scenario in which Catalan independence parties were needed for a leftist coalition government to be able to be formed.
What would the alternative be, if this left-wing coalition were to fail for lack of support from Catalan pro-independence parties? Either a coalition government between the PSOE and the conservatives of the PP, an option that would leave the far right as the main opposition party and with a clear avenue in front of it to attract the conservative nationalist vote, or a third poll, which would show that the unresolved Catalan question blocks the Spanish system and condemns it to stay permanently in an election campaign.
As can be seen, the territorial conflict did not simply make a huge impact in Catalonia. The entire Spanish system has suffered the consequences, with four general elections in four years (the length of a single legislature!). Of course, Catalonia cannot unilaterally find a solution to the territorial conflict on its own. But nor is Spain governable, obviously, if it turns its back on Catalan demands. By playing the card of the worsening of the conflict, Spain has inflicted massive damage on itself. This attitude can be described as irrational.
What would a liberal democracy have done on being confronted with the problem of national accommodation posed by Catalonia? Obviously, not what Spain did. And we need to insist on this point: this political crisis does not only affect Catalonia. It is the entire Spanish democratic system which is suffering the consequences of the very bad political management of the conflict, as the aforementioned blockage situation amply shows (the limited space of this article does not allow us to speak of the deterioration of democracy and the rule of law in Spain, largely as a consequence of the state's hunting down of the Catalan independence movement).
The comparative experience of the referendum
The comparative experience here serves to draw attention to other liberal democracies which have had to cope with the same demands and claims for national accommodation. We can think of Canada with Quebec, or the United Kingdom with Scotland; but we can also think of Belgium, which was able to modify its system, in particular in the 1990s (the reform of the State began, as everyone knows, in the years 1960-70), to find a solution to the historical dispute between Flemings and Walloons. By federating its system and thus giving the Flemish community the possibility of being the equal of the Walloon community within Belgium's institutions, and of being the “Queen”, as Philippe Van Parijs terms it ("une queen"), in its territory for the devolved powers, especially on issues as sensitive as the linguistic question, Belgium has been able to pacify the conflict between communities. The result can be criticized and is certainly not perfect, but the demands of the Flemish community have not gone unanswered. And the conflict seems to have been resolved.
The same is true in Canada and the United Kingdom. In both cases, the State did not agree to modify their system to integrate Quebec (national recognition, as a "distinct society") and Scottish (DevoMax) demands, but it was flexible enough and attentive. to accept, in one case (Quebec), and authorize, in the other (Scotland), the holding of a referendum on independence. The No supporters won in both cases and it is a safe bet that, but for Brexit, Scotland would have followed the same path as Quebec, which seems to have turned its back on the independence project since the last referendum, in 1995. This referendum thus made it possible to settle a serious political conflict for more than twenty years.
It therefore needs to be said that Spain did not act the way a liberal democracy would have done, to deal with the territorial conflict. A liberal democracy could have agreed to modify its system to accommodate Catalan demands. If Spain had done that (if the Catalan Statute of Autonomy revised in 2005 had not been cut back by the State), it would not have had to deal with its worst political crisis in forty years of democracy, because Catalan nationalism would would quite simply not have embraced the pro-independence option.
But if Spain did not want to introduce reforms deemed undesirable or unpleasant for the sole purpose of accommodating Catalan demands, and this was of course its most absolute and legitimate right, then it should have been inspired by advanced liberal democracies in this matter, rather than follow the example of other democratic nations that can, unfortunately, become prisons for their peoples. As the Supreme Court of Canada said, in a reference that has become the leading case in the matter: “the Canadian constitutional order could not be indifferent to a clear
expression of a clear majority of Quebecers that they no longer wish to remain
in Canada”(§92). If this holds true for secession, so must a majority demand for reform of the system or recourse to the referendum procedure.
Finally, we should not forget the liberal (civic) foundation of democratic nations, to which Renan's words refer us: "A nation never has a real interest in being annexed or in retaining a country in spite of itself". This is the principle of the self-determination of peoples that we find at the heart of the liberal theory of the nation in democracy. In this sense, if Spain did not want to reform its system to comply with Catalan demands, it could not refuse the Catalan people the right to express through the referendum procedure their will to constitute themselves as a separate nation or else to confirm their attachment to the Spanish nation.
* Jorge Cagiao y Conde is a teacher-researcher in contemporary Spanish civilization at the University of Tours, specializing in the study of federalism and nationalism.
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L’Espagne n’a pas réagi comme une démocratie libérale face au défi catalan
Voilà bientôt huit ans que l’Espagne est confrontée à la pire crise de son système depuis le retour de la démocratie. En réalité, il faudrait chercher bien en amont les causes du conflit qui l’oppose au nationalisme catalan. Celui-ci, majoritaire dans la région, avait tenté de modifier son Statut d’autonomie en 2005, mais le texte de la révision statutaire fut « raboté » (selon les mots du socialiste Alfonso Guerra) une première fois par le Parlement espagnol en 2006, puis une deuxième fois par le Tribunal constitutionnel, en 2010.
Le résultat : un Statut d’autonomie en vigueur mais qui n’est ni celui proposé par les représentants catalans en 2005 ni celui que les électeurs catalans ont voté lors du référendum de ratification en 2006 (l’abstention avait été très importante en réaction au « coup de rabot » du Parlement espagnol). Le nationalisme catalan sort de cette tentative de réforme avec un fort mécontentement, le sentiment que l’Espagne démocratique refuse d’avancer sur la voie des réformes de fédéralisation de son système et d’y accommoder les demandes catalanes. C’est ce sentiment d’abandon qui pousse en 2012 le nationalisme catalan, jusque-là partisan de la fédéralisation de l’État, vers l’indépendantisme (on passe de 10-15 % dans les années 2000 à plus de 40 % après 2010).
Nous connaissons toutes et tous la suite : des demandes catalanes de référendum (avec un soutien en Catalogne d’environ 70 % de la population) rejetées systématiquement par le Gouvernement espagnol, puis face à cette situation de blocage, la pente glissante de la polarisation et de la voie unilatérale vers l’indépendance. Cette manœuvre catalane très hasardeuse et à bien des égards théâtrale se soldera tout de même par la répression étatique de la consultation illégale du premier octobre 2017 et l’enclenchement de l’article 155 de la Constitution après la déclaration d’indépendance fake du 27 du même mois, qui autorisait le Gouvernement espagnol à prendre le contrôle de l’administration décentralisée catalane.
Une situation qui n’évolue guère
La situation n’a guère changé depuis. Les récentes condamnations de plusieurs dirigeants et acteurs sociaux indépendantistes à des peines de prison allant de 9 à 13 ans pour des actes qui ont été qualifiés de « sédition », suivies de manifestations et de heurts dans les rues catalanes, montrent, si besoin était, qu’on ne peut pas régler un conflit politique territorial devant une Cour de justice (une Cour qui, de plus, est juge et partie…). L’arrêt de la Cour suprême a été rendu quelques semaines avant les élections générales du 10 novembre et a probablement boosté, si besoin était encore, le vote indépendantiste en Catalogne, laissant encore une fois un scénario dans lequel les partis indépendantistes catalans sont nécessaires pour pouvoir former un gouvernement de coalition de gauche.
Quelle serait l’alternative si cette coalition de gauche devait échouer faute du soutien de l’indépendantisme catalan ? Ou bien un gouvernement de coalition entre le PSOE et les conservateurs du PP, option qui laisserait l’extrême droite comme le premier parti de l’opposition et avec une avenue dégagée devant elle pour s’attirer le vote nationaliste conservateur, ou bien un troisième scrutin, qui montrerait que la question catalane non résolue bloque le système espagnol et le condamne à être en permanence en campagne électorale.
Comme on peut le constater, le conflit territorial n’a pas eu simplement un impact considérable en Catalogne. Le système espagnol tout entier en a subi les conséquences, avec quatre élections générales en quatre ans (la durée d’une seule législature !). Certes, la Catalogne ne peut pas trouver toute seule, de manière unilatérale, une solution au conflit territorial. Mais visiblement l’Espagne n’est pas gouvernable non plus en tournant le dos aux demandes catalanes. En jouant la carte de la dégradation du conflit, l’Espagne s’est auto-infligé des dommages très importants. Une attitude que l’on peut qualifier d’irrationnelle.
Qu’aurait dû faire une démocratie libérale si elle avait été confrontée au problème d’accommodement national posé par la Catalogne ? A l’évidence, pas ce que l’Espagne a fait. Et il faudrait insister sur ce point : cette crise politique ne touche pas seulement la Catalogne. C’est le système démocratique espagnol tout entier qui subit les conséquences d’une très mauvaise gestion politique du conflit, comme la situation de blocage précitée le montre amplement (l’espace restreint de cet article ne nous permet pas de parler de la détérioration de la démocratie et de l’État de droit en Espagne, en grande partie conséquence de la chasse menée par l’État contre l’indépendantisme catalan).
L’expérience comparative du référendum
L’expérience comparée permet ici d’attirer l’attention sur d’autres démocraties libérales qui ont dû faire face aux mêmes demandes et revendications d’accommodement national. Nous pouvons penser au Canada avec le Québec, ou au Royaume-Uni avec l’Ecosse ; mais nous pouvons également penser à la Belgique, qui a été capable de modifier son système, notamment dans les années 1990 (la réforme de l’État commence, comme chacun sait, dans les années 1960-1970), pour trouver une solution au contentieux historique entre Flamands et Wallons. En fédéralisant son système et en donnant ainsi à la communauté flamande la possibilité d’être l’égale de la communauté wallonne au sein des institutions belges, et d’être la « reine », pour le dire avec Philippe Van Parijs (une queen), sur son territoire pour les compétences dévolues, surtout sur des questions aussi sensibles que la question linguistique, la Belgique a su pacifier le conflit communautaire. Le résultat peut être critiqué et n’est assurément pas parfait, mais les demandes de la communauté flamande ne sont pas demeurées sans réponse. Et le conflit semble avoir été résolu.
Il en va de même au Canada et au Royaume-Uni. Dans les deux cas, l’État n’a pas accepté de modifier son système pour intégrer les revendications québécoises (reconnaissance nationale, comme « société distincte ») et écossaises (la DevoMax), mais il a été assez souple et à l’écoute pour accepter, dans un cas (Québec), et autoriser, dans l’autre (Ecosse), la tenue d’un référendum sur l’indépendance. Les partisans du non l’ont emporté dans les deux cas et il y a fort à parier que, sans le Brexit, l’Ecosse aurait suivi le même chemin que le Québec, qui semble avoir tourné le dos au projet indépendantiste depuis le dernier référendum de 1995. Un référendum qui a ainsi permis de trancher un conflit politique grave pendant plus de vingt ans.
Il convient donc de dire que l’Espagne n’a pas agi comme l’aurait fait une démocratie libérale dans la gestion du conflit territorial. Une démocratie libérale aurait pu accepter de modifier son système pour accommoder les demandes catalanes. Si l’Espagne avait fait cela (si le Statut d’autonomie catalan révisé en 2005 n’avait pas été retoqué par l’État), elle n’aurait pas eu à gérer sa pire crise politique en quarante ans de démocratie, car le nationalisme catalan n’aurait tout simplement pas embrassé l’option indépendantiste.
Mais si l’Espagne ne voulait pas introduire des réformes jugées indésirables ou déplaisantes dans le seul but d’accommoder les demandes catalanes, et c’était bien entendu son droit le plus absolu et légitime, alors elle aurait dû s’inspirer des démocraties libérales avancées en la matière plutôt que de suivre l’exemple de ces autres nations démocratiques qui peuvent malheureusement devenir des prisons pour les peuples. Comme le dit la Cour suprême du Canada, dans un renvoi qui est devenu le leading case en la matière : « l’ordre constitutionnel [canadien] ne pourrait demeurer indifférent devant l’expression claire d’une majorité claire de Québécois de leur désir de ne plus faire partie du Canada » (§92). Si cela vaut pour la sécession, il doit en aller de même pour une demande majoritaire de réforme du système ou de recours à l’outil référendaire.
Enfin, il ne faudrait pas qu’on oublie le fondement libéral (civique) des nations démocratiques, auquel nous renvoient les mots de Renan : « Une nation n’a jamais un véritable intérêt à s’annexer ou à retenir un pays malgré lui ». C’est bien là le principe de l’autodétermination des peuples que nous trouvons au cœur de la théorie libérale de la nation en démocratie. En ce sens, si l’Espagne ne voulait pas réformer son système pour faire droit aux demandes catalanes, elle ne pouvait pas refuser au peuple catalan le droit d’exprimer à travers l’outil référendaire sa volonté de se constituer en nation séparée ou bien de confirmer son attachement à la nation espagnole.
* Jorge Cagiao y Conde est enseignant-chercheur en civilisation espagnole contemporaine à l’Université de Tours spécialisé dans l’étude du fédéralisme et du nationalisme.
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